Бюджетный шопинг российских чиновников 

При всех разговорах о сокращении затрат на содержание госаппарата и о повышении эффективности использования бюджета самый очевидный — и даже уже плохо скрываемый — канал утечки казенных денег по-прежнему открыт «для широкого доступа». Речь идет о, так сказать, немотивированных госзакупках. Законодательные запреты и публичные порки провинившихся, чем было занялись правоохранительные органы несколько лет назад, быстро наскучили и публике, и правительству, да и, как теперь стало ясно, не дали результатов. Что уж говорить о нынешнем курсе правительства на сокращение дефицита и повышение бюджетной дисциплины? Курс курсом, но никакой кризис не должен лишать человека права на простые радости жизни. А чиновник, как известно, тоже человек.

Но есть один нюанс

Попытки закрутить гайки в механизме госзакупок предпринимались неоднократно. Но большинство из них, скорее, утоляло жажду прессы в плане позитивных сенсаций, нежели реально ограничивало растраты казны. Так, с первой задачей успешно справился законодательный запрет на госзакупку иномарок. Его еще прозвали «запретом на роскошь». Но на деле никакого особого неудобства любителям кожаных салонов и встроенной видеотехники он не принес. «Исключение из перечня закупаемых товаров иномарок — история, скорее, про политику, чем про ужесточение контроля за закупками. Проблема не в том, какой вид товара или услуг разрешено закупать, а в механизмах, до сих пор позволяющих, например, прописывать контракты под "своего" участника», — говорит гендиректор Legal Constantine Нина Заварзина.

В итоге все, кто привык кататься на люксовых авто, так и продолжают это делать. Просто сначала на открытом аукционе покупается машина (спору нет, исключительно отечественного производства), а уж потом никто не запретит отдельным лотом докупить к ней любые прибамбасы вплоть до планшетов и телевизоров. Вряд ли какому-то ведомству придется объяснять, зачем ему понадобилась ультрасовременная электроника. Призывают же всех к оптимизации работы за счет перехода на новые технологии. Вот они и исполняют. А можно и вовсе для обоснования закупки применить универсальную формулировку «для нужд такого-то министерства/службы/управления и т.п.». Тендеров, в которых фигурирует эта фраза, в публичном доступе предостаточно.

Уроки словесности

Вообще, профессиональный навык чиновников — в любой ситуации обходиться набором общих фраз — наверняка оказался крайне полезным в свете возникшей необходимости проводить закупки путем открытого аукциона. При умелом манипулировании понятиями и цифрами любую «открытость» можно запросто подогнать под свое удобство, причем не выходя за рамки действующих правил. Судя по архиву заказов на сайте zakupki.gov.ru, стандартный «паспорт» закупки может вообще не содержать никаких данных, прямо или косвенно указывающих на ее целесообразность. Выглядит такая заявка совершенно заурядно и никаких подозрений не вызывает, по крайней мере до тех пор, пока немотивированное любопытство не заставит углубиться в детали. Ведь именно там, как известно, и прячется дьявол. А конкретнее — в требованиях к объекту закупки, прописанных в техническом задании (ТЗ). 

Скриншот с сайта zakupki.gov.ru

Простой пример: вряд ли у кого-то возникнет мысль подкопаться к заказу на «предоставление легковых автомобилей для нужд…» или, еще лучше, на загадочную «поставку АРМ для ОПФР». Любовь к аббревиатурам — такое же обычное дело для тружеников госаппарата, как и их пристрастие к ничего не значащим обобщениям. Но есть и другая крайность: в качестве объекта закупки указывается, скажем, «приобретение технических средств и прав использования программного обеспечения для реализации мер по защите среды виртуализации и выполнение работ по их настройке…» — и далее в том же духе. Невольно начинаешь думать, что чиновники придумали этот «птичий язык» специально для того, чтобы их никто не слушал, или слушал, но ни слова не мог понять. Шутки шутками, но нагромождение канцеляризмов и терминов — действительно весьма эффективный, а главное, абсолютно законный способ прятать неудобные факты, что называется, у всех на виду. В этом смысле документация по госзакупкам — крайне поучительное и любопытное чтиво.

Пенсионерам и не снилось

Прежде всего, из ТЗ можно узнать, что общая цена госзакупки, вопреки расхожему мнению, практически ничего не говорит о том, насколько эта закупка может быть правомерна. Например, закупка легковых автомобилей для войсковой части на сумму 269 млн рублей вовсе не обязательно означает, что отечественный автопром начал выпускать аналоги «поршей» и «роллс-ройсов» и что теперь на них намерены пересесть все военные чины. В то же время намного более скромная с виду заявка на поставку транспортных средств для нужд Пенсионного фонда — всего лишь на какие-то там 65 млн рублей — отнюдь не свидетельствует о скромности «нуждающихся». Стоит залезть в спецификацию, и вместо совокупной цены лота можно найти и стоимость каждой отдельной поставочной единицы, и число таких единиц, и, главное, технические требования к товарам закупки, которые намного больше говорят о «скромности» заказчика, нежели чем любые цифры.

И становится ясно, что упомянутая войсковая часть не «поршей» хочет накупить, а обычных уазиков по цене около 780 тысяч рублей и в количестве 90 единиц. С учетом этого сумма в 269 млн рублей уже не кажется такой уж завышенной. Для сравнения: тех 65 млн рублей, которые намерен потратить на транспорт Пенсионный фонд, хватит всего на десять автомобилей, подходящих под его требования. Сколько будет стоить каждое авто, подсчитать нетрудно. Трудней представить, чем же должна быть напичкана люксовая модель отечественного производства, чтобы стоить 6,5 млн рублей. Спасибо прилежанию сотрудников ПФР, не поленившихся прописать все характеристики желанного транспортного средства в закупочной документации и тем самым избавивших поставщиков от необходимости гадать.

В оригинале полный список всех автопредпочтений Пенсионного фонда с трудом умещается на шести страницах. Начинается он с пожеланий относительно внешней окраски (кузов должен быть «черный с перламутровым эффектом») и внутренней отделки будущего авто. «Сиденья, центральная консоль, облицовка дверей (включая отделения для хранения мелких вещей и подлокотники), нижняя часть панели приборов (включая крышку перчаточного ящика), крышка подушки безопасности на рулевом колесе должны быть отделаны кожей» — указано в заявке. Также для обеспечения нужд Пенсионного фонда в автомобиле должны присутствовать: аудиосистема на 13 динамиков, жидкокристаллические мониторы, встроенные в спинки передних кресел, DVD-проигрыватель для развлечения пассажиров и отдельная «мультимедиа- и навигационная система центральной консоли» с цветным TFT-дисплеем, радиоприемником, CD/DVD проигрывателем и функцией голосового управления. Не говоря уже о самом очевидном: передние и задние сиденья должны быть оснащены системой вентиляции и функцией массажа. Это лишь малая часть обязательных к выполнению требований по комплектации и характеристикам искомых авто. А в самом конце этого длинного списка, в самом-самом низу как бы стыдливо спрятан пункт «Страна-производитель — Россия».

Делить и умножать

Но шикарные машины и «служебные» айфоны, которые нет-нет, да проскакивают в закупках и спонсируются госбюджетом, — лишь ничтожная часть того, что разворовывается или растрачивается. Открытый электронный аукцион, вроде бы гарантирующий прозрачность закупок, похож на шляпу с двойным дном: мы видим только то, что достал из нее фокусник, а вот что осталось внутри, знает только он сам. «С одной стороны, то, что госзакупки перевели в электронной вид, уже большой прогресс, — рассуждает координатор проектов "ТендерПро" Ольга Горчицына. — Благодаря этому заоблачные траты бюджетов на корпоративы и шикарные авто получили широкую огласку и послужили формальным поводом для ряда громких отставок. Тем же, кто остался на своих местах, пришлось скорректировать планы и сметы, особенно в части так называемых представительских расходов». Но это только видимая сторона госзакупок, продолжает Горчицына. «Гораздо сложнее обнаружить коррупционную схему, заложенную в саму процедуру закупки и, в частности, в ее тендерную документацию», — отмечает она.

Естественно, ведь тендеров — тысячи, и с каждым днем их список обновляется и пополняется. Проследить все хитросплетения хозяйственных отношений между заказчиками, исполнителями и всеми конкурсантами физически невозможно. Наверное. Но вот отдельных заказчиков, например в лице служб и ведомств, которые активнее всех опустошают бюджет и при этом жалуются на нехватку денег, вполне можно было бы взять на карандаш. Юрист холдинга «Люди Дела» Алексей Аржанников вообще уверен, что все необходимые инструменты для пресечения хищений у нас уже есть. «Но дело тут даже не в лазейках в законе, а в реализации законодательных положений на практике», — говорит он.

Один из самых простых способов кормиться от госзакупок — это проводить аукционы «чисто для своих». Получив заказ, «свои» либо отблагодарят «откатом», либо не отблагодарят, потому что, например, состоят с организатором в родственных связях. При этом внешне все выглядит чинно и благородно: аукцион же был открытым, и обладатель тендера победил в честном бою. «На самом деле реальной конкуренции нет почти в половине процедур в рамках госзакупок. Это подтверждают цифры: доля закупок "у единственного поставщика" в 2014 году, по данным МЭР РФ, составляла 48% от общего числа тендеров, — рассказывает Ольга Горчицына. — Это свидетельствует о том, что изначально в тендерную документацию заложены избыточные требования, нереальные сроки поставок, несущественные характеристики предмета закупки и множество других ухищрений. Запросы сформулированы и размещены так, чтобы допустить до государственных заказов только "своих" поставщиков».

По словам эксперта, бесконечной изобретательности чиновников можно позавидовать. Каких только способов — от теневых до очевидно абсурдных — ни придумали они для того, чтобы шансы на победу в аукционе были только у нужного исполнителя. Например, вместо составления заявок на несуществующие товары с невыполнимыми требованиями опытные закупщики вообще могут сделать описание предмета заказа максимально путаным и невразумительным. И ни один непосвященный поставщик не поймет, чего же хочет заказчик. Эти же упражнения в словесности позволяют вообще не проводить открытый аукцион, а по-тихому распределить все заказы через конкурс. «Существует утвержденный перечень товаров, работ и услуг, закупить которые можно только путем проведения аукциона в электронной форме. Но чиновники прописывают предмет закупки таким образом, чтобы ее можно было провести по конкурсу, хотя по факту она требует открытого аукциона», — пояснила Горчицына. 

Могут и не хотят

В действующем законе существуют алгоритмы борьбы с подобными коррупционными схемами, повторяет Алексей Аржанников. «Но они не реализуются в должной мере, в том числе и потому, что иные поставщики предпочитают не вступать в тяжбы с заказчиком», — констатирует эксперт. Другая классическая афера заключается в том, что у «своих» поставщиков закупают те товары или услуги, которые уже есть у заказчика. «В подавляющем большинстве случаев это закупка работ, которые уже были выполнены для заказчика в рамках других контрактов, — поясняет Аржанников. — В этом случае оплата по договору полностью оседает на счетах поставщика, который связан с должностными лицами». На этот случай также есть законодательные механизмы; бороться с недобросовестными заказчиками — вполне реальная и посильная для государства задача, но имеющиеся возможности не реализуются на практике. И понятно, почему: пока рука моет руку, а чиновники наделены такой властью, что могут самостоятельно распоряжаться бюджетом и устанавливать правила игры для самих себя, государственную казну так и будут разворовывать. «Сегодня вместо системной и массовой мы имеем лишь точечную борьбу с коррупцией в госзакупках, — резюмирует Аржанников. — При этом какие-то действия реально предпринимаются только в двух случаях: либо если поставщик, ущемленный в правах, оказался особо принципиальным, что редкость, либо если факты хищения начали затрагивать высшие эшелоны власти».